中国《反垄断法》大修，新条款将更强有力

中国国家市场监督管理总局（市场监管总局）2020年1月2日发布《<反垄断法>修订草案(公开征求意见稿)》（以下简称《反垄断法》2020年修订草案），标志着国家已准备好修订《反垄断法》。这部2007年通过、2008年生效的综合性反垄断法规（以下称为2008年《反垄断法》以示区别）已有12年的历史。如果正式通过成为法律，《反垄断法》2020修订草案中的几项重要变更，将在程序和实质性方面都为市场监管总局自2018年合并相关机构成立以来的各项反垄断执法工作提供更强大的工具。     

I.             背景

自2018年全国人民代表大会将修订《反垄断法》作为立法优先事项、并在其后收集国内监管机构和专业学者的反馈意见后的两年间，《反垄断法》修订案一直备受期待。在中国的反垄断法律和政策框架内，2008年生效的《反垄断法》是最重要的基本法律法规，它取代了之前各项措施，成为制定政策、行政执法、以及发垄断相关诉讼的法律依据。尽管其他几部法律（包括1997年通过的《价格法》和1993年通过、2019年最新修订的《反不正当竞争法》）仍然有效，但修订后的《反垄断法》将在大多数反垄断相关的公共执法和私人执法中占据中心位置，在规范经营者集中方面更是唯一的法律基础。

II.           关键变更

《反垄断法》2020年修订草案保留了2008年《反垄断法》的结构，主要涉及“垄断协议”（第二章）、“滥用市场支配地位”（第三章）、“经营者集中”（第四章）。此外，还有适用于政府机构或其他承担政府机构职责的组织的“滥用行政权力排除、限制竞争”（第五章）的规则，及反垄断机构审查或调查的相关事项，包括程序规则（第六章）和法律责任（第七章）。以下重点介绍新法案提出的一些关键变更。

A.      实质性变更：垄断协议

《反垄断法》2020年修订草案在禁止横向协议（第15条）和纵向协议（第16条）之前，加入了一条新的第14条定义“垄断协议”，不同于既有《反垄断法》中仅将改定义置于有关横向协议的条款中。将“垄断协议”的定义提前，可能有助于厘清关于如何理解纵向情形中的协议、以及对纵向协议的评估是否类似于横向协议等相关问题。

修订草案中的第17条禁止“经营者组织、帮助其他经营者达成垄断协议” 。这一新增内容意义重大，因为它现在可以涵盖毂辐式计谋（hub-and-spoke）、通过代理人操纵价格垄断等情形。并且由于该规定并不明确组织或帮助是否必须是故意行为，该规定也可能适用于在不知情的情况下担当促进角色的经营者。

修订草案中的第18条（对应2008年《反垄断法》第15条）对合并方的举证责任新增了“不可或缺”的要求，这意味着以“效率”进行抗辩的当事方将需要证明其协议对于实现预期效率是必要的。

B.      实质性修订：滥用市场支配地位

修订草案中的第20(6)条（对应2008年《反垄断法》第17(6)条）通过判断一方是否“没有正当理由，对交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇”——与2008年《反垄断法》中“条件相同的交易相对人”相比，可以起诉滥用市场支配地位的被区别对待方的群体更大，拓展了滥用市场支配地位的范围。

修订草案中后的第21条（对应2008年《反垄断法》第18条）增加了一段要求在确定某公司在互联网行业的市场支配地位时还需考虑“网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素”。

C.      实质性修订：经营者集中

修订草案中的第23条（对应2008年《反垄断法》第20条）对触发申报要求的交易中获得的“控制权”增加了一个宽泛的定义，控制权可“直接或者间接”、“单独或者共同”、“具有或者可能具有”。

修订草案中的第24条（对应2008年《反垄断法》第21条）明确授权国家反垄断执法机构调查未依法申报、或者经营者集中未达到申报标准，但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的交易。如果调查发现确有排除、限制竞争效果，国家反垄断执法机构可责令停止交易（修订草案第34条）。

D.      对程序规则和法律责任的修订

在程序上，在审查经营者集中时，修订草案允许国家反垄断执法机构通过停止计算法定审查期限（修订草案中的第30条），并且允许执法机构因为原有申报信息不真实或不准确撤销原审查决定（修订草案中新增的第51条）。如果确实涉及垄断行为，修订草案第50条（对应2008年《反垄断法》第45条）规定执法机构不得中止涉及限定价格、生产数量、分割市场的相关调查。

在民事责任方面，关于垄断协议案件，修订草案中的第53条（对应2008年《反垄断法》第46条）对上一年度没有销售额的或者尚未实施所达成的垄断协议的经营者可以罚款的金额上限提高了100倍，从人民币50万元提高到5000万元；同一条款还将对行业协会的罚款上限从50万元提高到500万元。关于经营者集中，如果交易方未申报或违反禁止经营者集中的决定或限制性条件进行集中，修订草案中的第55条（对应2008年《反垄断法》第48条）将罚款上限从固定金额50万元修订为上一年度销售额百分之十。

值得注意的是，修订草案中的第57条（对应2008年《反垄断法》第50条）还将允许追究刑事责任，虽然目前该条款未具体规定对应的行为或相应的责任，可能仅仅是为进一步立法敞开大门。

III.         结论

简言之，《反垄断法》2020年修订草案包含下列各项重要的实质性变更：

• 垄断协议：提高罚款金额（对达成垄断协议但上一年度没有销售额的或者尚未实施所达成的垄断协议的公司的罚款上限是修订前的一百倍；对行业协会的罚款上限是修订前的十倍），拓宽了垄断协议规定的适用范围（涉及组织、帮助其他经营者达成垄断协议和垂直协议），对确实违反规定的垄断协议不得中止涉及限定价格、生产数量、分割市场的相关调查；
• 滥用市场支配地位：对滥用市场支配地位规定的认定更动态（涉及互联网行业），也可能适用范围更广泛（区别对待条件不一定相似的交易相对人）；以及
• 经营者集中：大幅增加对不向国家反垄断执法机构申报或违反已经作出的国家反垄断执法机构的决定的参与集中方所处罚款，并且（通过拓宽“控制权”定义）拓宽需要向该机构申报的交易范围。

在程序上，国家反垄断执法机构通过暂停计算法定审查期限、管辖更广范围的交易、基于不真实或不准确信息撤销原决定在兼并审查中具有更大的灵活性。在责任方面，各方会面临更高金额的民事责任，并可能需承担刑事责任。

总体上，新修订的反垄断法在几个重点执法领域（包括垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中）都将有更强有力的法律条款作为依据，也预示着中国的反垄断执法机构将在各方面加大执法力度。